A) Contenido esencial de las actas de infracción
El acta de infracción de la inspección de Trabajo y Seguridad Social
(ITSS) es un documento público que ha de contener dos aspectos
fundamentales:
a) Los hechos presenciados que haya observado y que tengan relevancia
para las posibles responsabilidades que proceda declarar; es decir, una
descripción fiel de la realidad comprobada por su presencia
personalísima.
En materia de seguridad y salud laboral es primordial precisar los hechos
en los que se concreta la realización de la conducta prohibida por parte
del sujeto responsable ya que el funcionario, en este caso, actúa como
una especie de “notario” que da fe de la verosimilitud de unos hechos.
b) La identificación de los diferentes elementos subjetivos y objetivos
del supuesto de que se trate (sujeto responsable, infracción cometida,
etc.).
El acta de infracción es en sí misma una “propuesta de sanción” que
pretende que la graduación de la sanción sea realizada, en un primer
momento, por parte del funcionario que ha estado en contacto directo con
el supuesto de hecho y que, al margen de los criterios que la ley ordena
utilizar para graduar la sanción, ha captado la mayor o menor gravedad de
los hechos en ese supuesto concreto.
B) Concurrencia de sujetos responsables
En los supuestos en los que pudieran existir otros sujetos responsables,
solidarios o subsidiarios, el inspector debe hacerlo constar en el acta,
exigiendo la ley que el inspector especifique, para cada uno de tales
“otros responsables”, si se trata de una responsabilidad solidaria o
subsidiaria, las circunstancias fácticas de las que ha deducido la
existencia de tal responsabilidad, la fundamentación jurídica de la misma
y, por último, todos los datos en relación con la identificación del
sujeto responsable.
Estas responsabilidades concurrentes pueden constituir motivos de impugnación
del acta; puede ocurrir que uno de los sujetos responsables considere que
no existe tal responsabilidad, solidaria o subsidiaria, como puede suceder
que un sujeto responsable entienda que existe uno más sujetos responsables
que no han sido incluidos en el acta. En definitiva, si el acta se levanta
contra uno de los empresarios y no otro, o los restantes, podrá impugnarse
por el imputado al afectar decididamente a su defensa la alteración del
régimen de responsabilidad.
C) El principio de culpabilidad
Obviamente, el principio de culpabilidad es una regla básica que debe
regir en todo orden sancionador, tanto penal como administrativo, siendo
ésta una premisa indiscutible como así viene siendo declarado en numerosas
sentencias del Tribunal Supremo. Incluso, el Tribunal Constitucional, en
la sentencia 76/1990, de 26 de abril, proclamó sin ambages la vigencia del
principio de culpabilidad -consagrado actualmente y de forma inequívoca
por el artículo 130.1 de la LRJAPC- y el rechazo de la responsabilidad
objetiva.
Es exclusivo de las actas de infracción su naturaleza de denuncia, en
consonancia con el orden administrativo sancionador en el que se insertan.
En dichas actas, unas veces, la infracción denunciada consistirá en unos
hechos cuya existencia es indubitada a partir de las correspondientes
comprobaciones materiales y, por lo tanto, será clara, objetivamente, la
comisión de la infracción, pero en otras ocasiones será necesario realizar
valoraciones y, en estos casos, el acta de infracción es, en mayor medida,
un canal de denuncia de unos hechos que serán valorados por el órgano
administrativo competente para determinar si existe o no infracción
administrativa alguna.
D) Validez del acta
El principio de tipicidad del artículo 25 CE late en la especificación de los
elementos que toda acta de infracción debe contener.
Mediante el acta de infracción, que no deja de ser un acto jurídico, se
realiza el tránsito desde la constatación material de la comisión de una
infracción administrativa, la cual debe quedar convenientemente reflejada
en el acta, a lo procedimental.
En la mayoría de las infracciones administrativas laborales sólo cabe
pensar en la existencia de una actitud dolosa o imprudente por parte del
sujeto responsable, por ello, deberá ser éste, el que demuestre la
inexistencia de culpabilidad.
La Administración puede considerar destruida la presunción de inocencia a
partir de la presunción de certeza de que goza el acta de infracción,
pero, en cualquier caso, aún a posteriori, tiene el sujeto responsable la
posibilidad de probar que en los hechos constatados por el inspector no ha
existido una
conducta intencionada ni imprudente o lo que es lo mismo, que ha mediado
un error de prohibición sobre el tipo, y deberá entonces la Administración
no imponer sanción alguna.
No olvidemos que la actuación de la Inspección de Trabajo no puede basarse
en el principio de culpabilidad. El inspector debe limitarse a denunciar
en el acta la infracción cuya objetiva comisión ha detectado, no
exigiéndole la ley que haya investigado la perspectiva subjetiva de la
culpabilidad.
E) La importancia de los hechos en las actas de infracción
La especificación de los hechos en el acta de infracción tiene una
importancia
crucial. Toda infracción administrativa consiste, de una u otra forma, en
unos hechos, los cuales, de ser constatados por el inspector, deberán ser
descritos minuciosamente en el acta de infracción.
La descripción de hechos en el acta de infracción adquiere aún mayor
importancia si se tiene en cuenta que la presunción de certeza de que goza
el acta solo se extiende sobre los hechos descritos en el acta. Como
consecuencia, los hechos, fundamentalmente en las actas de infracción en
materia de seguridad y salud laboral, además de tratarse de unos hechos
constados o comprobados personalmente por el inpector actuante, se exige
que sean concisos, claros y coherentes, con relevancia a efectos de la
demostración de que se ha cometido una infracción de la normativa. De no
ser así, la presunción de certeza del acta de infracción no operaría de
forma eficaz y la prueba de los hechos resultaría bastante complicada.
Además, el acta ha de reflejar reflejar las circunstancias fácticas de las
que pudiera depender la graduación de ésta.
F) Descripción de hechos y su valoración
El inspector de trabajo solo puede emitir valoraciones tras lainterpretación de unos hechos que él mismo ha presenciado. La propia
consideración del inspector de que se ha cometido una infracción
administrativa incorpora tácitamente una valoración de los hechos, los
cuales deben haber sido descritos previamente.
La presunción de certeza sólo abarca la descripción de los hechos,
quedando excluido de dicha presunción todo lo que sean deducciones o
interpretaciones del funcionario. Solo se presumen demostrados, salvo
prueba suficiente en contrario, los hechos descritos por el inspector; se
presume cierta la parte del acta de infracción en la que el funcionario
explica lo acontecido en las actuaciones comprobatorias llevadas a cabo.
G) Correspondencia entre los hechos y la infracción imputada
El inspector, ya lo hemos dicho, tiene que describir en el acta los hechos
constatados, que haya tenido percepción directa de ellos, sobre todo en materia de PRL. Tal descripción de hechos podrá contar con el respaldo de
la
presunción de certeza o no, pero es obvio que debe existir coherencia
entre los mismos y la infracción de cuya comisión es acusado el sujeto
responsable en el acta.
Ante el acta de infracción, el sujeto que en ella aparece como responsable
puede oponer reparos fácticos y jurídicos; según las circunstancias de
cada caso, el presunto sujeto responsable puede alegar que no existe
correspondencia entre los hechos que en el acta afirma el inspector haber
comprobado y los hechos en realidad producidos.
Lo que no es correcto, y en esto se abusa de forma estéril y en demasía
por los despachos jurídicos y asesores de los clientes (sujetos
responsables), es el de intentar poner en duda la veracidad de los hechos
descritos en el
acta siempre, por supuesto, que los mismos se ajusten a las premisas
mencionadas con anterioridad en este comentario. Sí se puede cuestionar la
aplicación del ordenamiento jurídico a esos hechos que es pretendida por
el inspector.
Se puede alegar tanto error en la apreciación de los hechos recogidos en
el acta, discutiendo su realidad o la suficiencia del material probatorio
utilizado por la Inspección, y aportando las pruebas oportunas que
acrediten lo contrario, como error en la aplicación del derecho, bien
rebatiendo la aplicación de las normas jurídicas realizada por el
Inspector o bien la tipificación de la infracción o la graduación de la
sanción.
H) Presunción de certeza y principio de culpabilidad
Esta presunción es un importante mecanismo probatorio, mediante el cual
deben considerarse probados los hechos que han sido constatados por el
inspector y descritos por éste en el acta de infracción.
Dicha presunción admite prueba en contrario y solo cubre todo lo que sean
hechos constatados y descritos en el acta.
La presunción aludida, no abarca las deducciones y valoraciones que el
inspector refleje en el acta.
La Administración debe analizar si se ha probado que en el sujeto
responsable existe intencionalidad o negligencia en la contravención del
ordenamiento jurídico constitutiva de infracción administrativa y, en caso
afirmativo, la sanción a imponer debe ser graduada con arreglo a, entre
otros criterios, la magnitud de la culpabilidad.
En general, en todas las actas, sean las actas de inspección de Trabajo ,
sean, por ejemplo, las actas notariales, se va a resumir que reproducen
una versión verdadera de los hechos, se va a presumir que lo consignado
en el acta es cierto.
Desde una técnica jurídica, consideramos incorrecto hablar de “presunción”
de certeza, ya que no concurren los elementos necesarios para poder
afirmar que se está en presencia de una presunción.
Esta “presunción” implica que no es necesaria la prueba material de los
hechos, o que no se requiere una actividad probatoria con la que se
demuestre, de forma material, que efectivamente se han producido esos
hechos.
Como contrapeso, a quienes extienden un acta se les impone un estricto
deber de plasmar en el acta los hechos de forma fiel, es decir, el
inspector que formaliza un acta falseando la realidad se adentra en el
ámbito de las responsabilidades penales.
I) Presunción de certeza e inversión de la carga de la prueba
La presunción de certeza de las actas de la Inspección de Trabajo no ha de
entenderse que genera en sí una inversión de la carga de la prueba, en el
sentido de que es el presunto sujeto responsable quien debe demostrar la
ausencia de ilicitud en su comportamiento, puesto que las actas de
la Inspección de Trabajo no tienen una veracidad absoluta e indiscutible,
lo que no sería constitucionalmente admisible, sino que el valor
probatorio que de ellas se deduzca puede ser enervado por otras pruebas
que conduzcan a conclusiones distintas, ya que nada impide que frente a
las actas se
puedan utilizar los medios de defensa oportunos, lo cual no supone
estrictamente invertir la carga de la prueba sino actuar contra el acto de
prueba aportado por la parte contraria.
Una inversión de la carga de la prueba sólo puede tener un origen legal o
convencional. En tal sentido, traemos a colación lo dispuesto en el
artículo 96.2 de la nueva Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la
jurisdicción social, cuando dispone que en los procesos sobre
responsabilidades derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales, corresponderá a los deudores de seguridad y a los
concurrentes en la producción del resultado lesivo probar la adopción de
las medidas necesarias para prevenir o evitar el riesgo, así como
cualquier factor excluyente o minorador de su responsabilidad y que no
podrá apreciarse como elemento exonerador de la responsabilidad la culpa
no temeraria del trabajador ni la que responda al ejercicio habitual del
trabajo o a la confianza que éste inspira.
Esta presunción de veracidad admite prueba en contrario.
Esta presunción se extiende a los hechos constatados directamente por el
inspector actuante y también a los hechos que sean directamente
deducibles, no mediante valoraciones o apreciaciones subjetivas del
funcionario, sino que su existencia se debe entender automática a partir
de los hechos
reseñados en el acta. Es decir, la presunción de certeza cubre los
hechos constatados por el funcionario actuante, las comprobaciones o
constataciones personales de los inspectores, los hechos que por su
objetividad son susceptibles de percepción directa, pero, insistimos, no
se extiende a las apreciaciones valorativas efectuadas por el funcionario
actuante.
Asimismo, en el acta de inspección se pueden incorporar otros medios de
prueba cuya parte fáctica debe, igualmente, ser considerada veraz: si, por
ejemplo, un inspector interroga a un trabajador y plasma en el acta las
respuestas del trabajador, se debe presumir no que las afirmaciones del
trabajador son ciertas, sino que las respuestas ofrecidas ante las
preguntas formuladas por el inspector han sido las que éste describe en el
acta.
¿En qué extremos debe situarse la presunción de certeza?
Todo lo que no sean hechos y circunstancias constatados y descritos en el
acta por el inspector, queda fuera de la presunción de certeza. Esto
implica que se excluyen de dicha presunción todo cuanto suponga
apreciaciones, valoraciones, deducciones, juicios de valor y demás
operaciones mentales que el inspector, de forma subjetiva, pueda llevar a
cabo.
La valoración o la interpretación que el funcionario realice de esos
hechos sí que no se presume cierta y, respecto de ella, sí deberá el
inspector convencer al órgano administrativo competente de que las
conclusiones alcanzadas al término de las actuaciones comprobatorias son
ciertas.
La presunción de certeza de las actas de inspección no opera en la esfera
de la existencia de responsabilidades penales. Será necesaria la
demostración de los hechos mediante los pertinentes medios de prueba
admitidos en Derecho.
Son causa de nulidad las resoluciones sancionadoras confirmatorias de
actas de infracción porque el inspector ha mezclado la descripción de
hechos con la interpretación de los mismos.
Finalmente, reiterando lo anterior,no se trata sólo de alegar y citar textos
legales en los numerosos actos documentales de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, sino que muy especialmente es también necesario que
vayan acompañados de minuciosas comprobaciones y referencias fácticas
obtenidas de forma personal y directa.
Antonio Sánchez-Cervera
Socio Director
